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 自去年7月24日国务院常务会议之后,特别是去年8月15日和今年6月15日法检目录的两次重大调整,机构改革和职能转变成为全国检验检疫系统广大干部职工的热门话题。去年以来,在《中国国门时报》“质检改革论坛”和“理论之声”版发表了很多见仁见智的文章,读后深受启发,笔者也想谈一谈检验检疫职能转变。

  检验检疫职能转变的方向和趋势

  检验检疫制度自19世纪中叶从西方传入中国以来,经过150多年的发展,检验检疫部门已经逐渐发展成为法制化、科学化的涉外行政执法及技术服务机构,为保障国民经济快速健康发展,维护人民生命和动植物健康安全,保护生态环境和对外贸易各方合法权益作出了重要贡献。自从我国加入WTO以后,国外产品的倾销给我国相关产业造成了巨大压力。尤其是外来有害生物、有毒有害物质以及传染病的传入风险不断增大,对我国人民生命健康、环境和生物资源保护、农业生产安全也构成了巨大威胁。

  法律法规赋予检验检疫部门三大方面的职能始终不会动摇:一是通过合格评定程序对进出口重要敏感商品进行检验、鉴定和监督管理,保证进出口商品符合质量(标准)要求的职能;二是对出入境动植物及其产品,包括其运输工具、包装材料的检疫和监督管理,防止危害动植物的病菌、害虫、杂草种子及其他有害生物由国外传入或由国内传出的职能;三是对出入境人员、交通工具、运输设备以及可能传播检疫传染病的行李、货物、邮包和快件等物品实施国境卫生检疫和口岸卫生监督,防止检疫传染病由国外传入或者由国内传出的职能。

  从当前欧美发达国家和地区来看,尽管各个国家强调的重点不尽一致,但是作为政府或政府相关部门,上述三大职能均存在。随着经济社会的发展和进步,尽管出入境卫生检疫、动植物及其产品检验检疫和口岸公共卫生的把关,进出口食品等涉及安全、卫生、环保的重要敏感商品的检验职能仍然是重点,但是检验检疫职能也肯定会转变,而且转变的方向和趋势是一样的,总的发展方向和发展趋势是“重检疫、轻检验”,“重进口、轻出口”。《技术性贸易壁垒协定》和《实施卫生与植物卫生措施协定》的实施、通报、咨询和协调职能也不会削弱。而且相关法律、法规都作了明确规定,即使将来要修改,上述职能也不可能削弱或取消。因此,检验检疫的职能只会加强,不会减弱。

  具体的检验检疫以及监管方式肯定要改革。我们可以借鉴欧美发达国家和地区的经验,但是绝不能照搬照抄,因为国情不同,特别是市场经济发育程度不同。在推动法检制度改革过程中,我们确实有必要借鉴欧美发达国家和地区好的做法,把工作重心逐步从事前检验放到事中、事后监管。但是,这些国家的NGO(非政府组织)很发达,比如美国的UL(保险商实验室)、ETL(电气测试实验室)和有关行业协会,对推动企业商品质量的提高,起到了很关键的作用,而中国目前还没有这样的权威机构,我国的认证认可、检验检测服务业存在着小、弱、散的现象。因此,我们的改革必须是一个循序渐进的过程,管检分离也是一样。另外,我国具体检验检疫以及监管方式的改革,要有自己的“路径依赖”,必须从本国实际出发。自2003年以来应对SARS(非典)、禽流感、甲型H1N1流感,食品安全与产品质量突发事件上,检验检疫部门发挥了非常有效的作用,欧美发达国家和地区的同行也是充分肯定的。

  以新的视角审视检验检疫职能的转变

  首先,检验检疫部门在国家质量发展战略中必须发挥应有的职能作用。从欧美发达国家和地区及新兴工业化国家的历史经验来看,当经济发展到一定时期,政府往往把质量振兴上升为国家战略。比如,德国在上世纪50年代推行了以质量推动品牌建设、以品牌助推产品出口的质量政策,美国出台了《质量振兴法案》。我国在2012年也发布了《质量发展纲要(2011-2020年)》。

  目前,我国出口商品质量不容乐观,出口商品国际竞争力不强,因质量问题和技术性贸易措施带来的损失比较严重。2013年全国出口工业品遭退运41140批,合24.26亿美元。我国出口商品已经连续多年占据欧盟、美国通报召回问题数量的首位。我国出口到非洲、中东协议国家商品质量问题也比较突出,假冒伪劣商品时有发生。因此,检验检疫职能作用发挥还有非常广阔的空间,在国家质量发展战略中必须发挥应有的职能作用。

  其次,检验检疫部门在维护国家非传统安全方面必须发挥特定的职能作用。我国在《国家中长期科学与技术发展规划纲要(2006-2020年)》中,已经将检验检疫由以前从属的国际贸易领域改为公共安全领域,将检验检疫作为治理非传统安全问题的重要力量之一。可见,检验检疫必须准确把握这个战略定位,只有在非传统安全治理领域有效发挥作用,才能切实履行好这个职责定位。非传统安全威胁是指除军事、政治和外交冲突以外的对主权国家及人类整体生存与发展构成的风险与危害,是一种非军事武力的、跨越国界的、带来普遍威胁的、往往没有明确威胁者且需要多国共同应对的新型威胁。当前,非传统安全问题主要包括:经济安全、金融安全、生态环境安全、信息安全、资源能源安全、恐怖主义、疾病蔓延、跨国犯罪、走私贩毒、食品安全、海盗等。商品检验、动植物检疫和卫生检疫,其中涉及防止各种传染病传入传出,防止有害生物入侵,保证进出口食品安全,防止有毒有害物质进入境内,做好消杀灭和口岸卫生工作,应对各种突发性事件等,这些内容与非传统安全的维护与能力建设紧密相连。因此,检验检疫部门在生命健康安全、生态安全、环境安全和质量安全方面具有其他部门不可替代的职能职责,必须发挥特定的职能作用。

  检验检疫职能转变的方法和步骤

  首先,探讨检验检疫职能的转变和具体检验检疫以及监管方式,必须放到行政法的框架内。目前,我国虽然没有颁布完整的行政法,但是行政实体法、行政程序法和行政救济法日臻完善。要对检验检疫的执法依据,包括相关法律、行政法规、规章、强制标准和国家质检总局有关公告进行梳理,按照上述检验检疫职能转变的方向和趋势进行修改;对目前有关检验检疫的行政许可项目进行梳理。

  其次,做到“法无授权不可为”。现在,全国检验检疫系统先行先试的做法比比皆是,笔者实在不敢苟同。全国口岸具体检验检疫工作执法尺度不尽统一,宽严不等,企业和社会公众均有诟病。在目前改革的关键阶段,应该指定某个直属检验检疫局的某个分支机构先行先试,试点成功后,及时总结可复制可推广的经验,具体做法必须以部门规章的形式固定下来,体现行政执法的严肃性和权威性。

  第三,必须及时改革现行检验检疫和检测机构设置布局。在检验检疫职能转变的过程中,应该考虑机构的重新设置和布局。随着管检的逐步分离和检验检测机构的整合重组,除了在法定的检验检疫过程中提供技术支撑的国家政府实验室外,其他实验室应该逐步剥离出去,但是对其认证认可的管理职能应该要强化。国家政府实验室的规划和建设必须全国一盘棋,避免重复建设。

  第四,检验检疫部门要围绕“安全”、“便利”这两个关键词,采用风险评估、信用评级的方式,来开展具体的检验检疫工作。目前传统国际贸易方式和物流业态的改变,比如跨境电子商务在2013年业务额已经突破3.1万亿元,国际邮包和快件也迅速发展,检验检疫部门必须从原来的“管企业”、“管产品”转变到“管行业”、“管风险”、“管信用”上,与其他口岸查验部门一起,做到“信息互换、监管互认、执法互助”,在确保国门安全的基础上,尽最大努力实现贸易便利化,真正做到“三个一”,即:“一次申报、一次查验、一次放行”。

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